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【今日推荐】国内系统重要性金融机构规则发布

| 2020-01-17

陈昊 兴业研究分析师

何帆 兴业研究分析师

鲁政委 兴业银行首席经济学家华福证券首席经济学家

11月27日,人民银行、银保监会、证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号,以下简称《指导意见》),明确了国内系统重要性金融机构的定义、范围、评估流程和总体方法。

本次《指导意见》的发布标志着我国的系统重要性金融机构监管由“全球系统重要性”发展到“国内系统重要性”机构监管阶段。《指导意见》不仅是为了防范系统性金融风险,更是看齐国际监管标准的“补短板”举措。系统重要性金融机构的范围不仅包括一般意义上的持牌金融机构,也可能纳入其他从事金融业务的机构。

《指导意见》指出,系统重要性金融机构的评估方法将包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等一级指标,与全球系统重要性金融机构的评估逻辑保持一致。其中,我们认为“资产变现”指标可能主要针对其他机构(尤其是投资基金),大致对应于国际监管“复杂性”指标下的基金流动性情况、低流动性资产总额等指标。

对于系统重要性金融机构的数量和认定门槛,FSB等国际监管组织并没有刚性的要求,为避免短期内对金融机构造成冲击,监管机构可能根据机构系统重要性得分,在过渡期逐步增加系统重要性金融机构的数量。

我们认为,对于系统重要性金融机构的附加监管主要影响将集中在以下几个方面:一是部分大中型银行可能接受更高的附加资本和杠杆率要求,参照国际标准和我国监管文件,具体附加资本要求可能介于0.5%至2%之间,预计附加资本要求的达标将会给予较为充裕的过渡期,并且会避免与全球系统重要性银行附加资本和杠杆率要求相叠加;二是部分机构面临更高的流动性、大额风险暴露要求;三是部分货币基金将面临更为严苛的监管要求。

系统重要性金融机构;评估方法;监管要求

11月27日,人民银行、银保监会、证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号,以下简称《指导意见》)。

本次《指导意见》对我国的国内系统重要性金融机构的定义、范围、评估流程和总体方法进行了明确。关于全球系统重要性银行的最新评估方法和监管要求,我们此前曾发布报告《更新的全球系统重要性银行评估方法介绍》[1]

一、系统重要性金融机构监管由“全球”发展至“国内”

本次《指导意见》的发布标志着我国的系统重要性金融机构监管由“全球系统重要性”发展到“国内系统重要性”机构监管阶段。此前,9月20日,中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》;10月26日,巴塞尔委员发布《巴塞尔协议实施进展报告》,对于国内系统重要性银行(D-SIBs)监管规则落地情况,巴塞尔委员会27个成员中仅有中美两国未被标为“已执行”;11月2日,央行在《中国金融稳定报告(2018)》中提出将“研究制定国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)评估监管和处置框架…规定其评估方法和流程,对其提出特别监管要求,施加审慎监管措施,并建立D-SIFIs特别处置机制”。从国际横向对比看,我国国内系统重要性银行(D-SIBs)的监管细则落地情况也已晚于巴塞尔委员会要求。因此,本次将系统重要性金融机构监管由“全球系统重要性”发展至“国内系统重要性”机构监管阶段,不仅是进一步防范系统性金融风险的需要,也是看齐国际监管要求的“补短板”举措。

从系统重要性金融机构监管的范畴来看,包括“全球系统重要性金融机构(Global Systemically Important Financial Institutions,G-SIFIs)”和“国内系统重要性金融机构(Domestic SystemicallyImportant Financial Institutions,D-SIFIs)”两类。“全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)”指的是对于全球金融体系具有系统重要性的机构,2011年11月,金融稳定理事会(FSB)发布了《针对系统重要性金融机构的政策措施》[2],首次提出了针对全球系统重要性金融机构的监管计划,并披露了第一批入选的机构名单,G-SIBs的具体评估方法由巴塞尔委员会制定,每年11月份,金融稳定理事会(FSB)发布依据上年数据评出的G-SIBs名单;“国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)”指的是对于某一国家或地区的金融体系具有系统重要性的机构,其监管框架由FSB、巴塞尔委员会及国际保险监督官委员会分别制定,具体的监管规则和评估方法由各国监管分别出台。根据2018年11月16日金融稳定理事会(FSB)发布的最新评估结果,我国四大国有银行被认定为全球系统重要性银行(G-SIBs)[3];本次《指导意见》属于国内系统重要性金融机构监管的范畴,提出了我国的国内系统重要性金融机构的监管框架

系统重要性金融机构(D-SIFIs)的范围将不仅包括一般意义上的持牌金融机构,也可能纳入其他从事金融业务的机构从机构类型来看,国际上将国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)的监管框架划分为对国内系统重要性银行(D-SIBs)、国内系统重要性保险公司(D-SIIs)以及除银行保险外其他国内系统重要性金融机构(NBNI D-SIFIs)三类机构的监管规则。本次《指导意见》将系统重要性金融机构划分为“系统重要性银行业机构、系统重要性证券业机构、系统重要性保险业机构,以及国务院金融稳定发展委员会认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构”四类。应当指出的是,对于第四类机构,即“国务院金融稳定发展委员会认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构”,涵盖的机构范围较为宽泛,不仅包括狭义的“持牌金融机构”。这意味着,除了传统意义上的国内系统重要性银行(D-SIBs)、国内系统重要性保险公司(D-SIIs)以及证券公司、消费金融公司、支付机构等持牌金融机构外,若私募基金等非持牌机构的系统重要性达到一定标准,也将被列为D-SIFIs

二、系统重要性金融机构的评估方法

关于国内系统重要性金融机构的评估指标和计算方法,《指导意见》指出“评估指标主要衡量系统重要性金融机构经营失败对金融体系和实体经济的潜在影响,包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等一级指标”;“每一参评机构具体指标值占全部参评机构该指标总和的比重与该指标相应权重的乘积之和,即为该参评机构的系统重要性得分”。可以看出,从主要的一级指标和计算逻辑上,国内系统重要性金融机构的评估和全球系统重要性金融机构的评估基本保持一致

从全球系统重要性金融机构的评估方法来看,银行、保险和其他机构的一级指标均包括规模、关联度、复杂性、可替代性和跨境业务五个方面,根据机构类型的不同,其二级指标有所差异(见图表1和图表2);本次《指导意见》中提出的“资产变现”指标,我们认为主要针对其他机构(尤其是投资基金),大致对应于国际监管“复杂性”指标下的基金流动性情况、低流动性资产总额等指标

三、系统重要性金融机构会有哪些机构入选?

对于系统重要性金融机构(D-SIFIs)的数量和认定门槛,FSB等国际监管组织并没有刚性的要求,为避免短期内对金融机构造成冲击,监管机构可能根据机构系统重要性得分,在过渡期逐步增加D-SIFIs数量。《指导意见》指出:“人民银行会同银保监会、证监会根据各行业发展特点,制定客观定量、简单可比的标准,划定参评机构范围。参评标准可采用金融机构的规模指标,即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%;或采用金融机构的数量指标,即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家”。从国际经验来看,各国监管机构所认定的D-SIFIs数量区别较大。以D-SIBs为例,根据2015年年底巴塞尔委员会公布的数据,在采用打分制评估D-SIFIs且具有G-SIBs的司法辖区中,欧盟、瑞士和日本D-SIBs和G-SIBs的数量比值分别为5.4、1.5和1.3。因此,具体的D-SIFIs家数可能由于监管机构认定标准的区别而由较大的差异。值得注意的是,《指导意见》答记者问明确指出“人民银行会同相关部门在制定实施细则时将考虑我国金融机构实际情况,设置合理的监管要求与过渡期安排,避免短期内对金融机构造成冲击”。这意味着,为避免短期内对金融机构造成冲击,监管机构可能按照评博猫注册 分,由高分到低分,逐步扩大D-SIFIs的范围

四、对金融机构的可能影响

根据《指导意见》要求,对于D-SIFIs的附加监管要求将包括附加资本要求、公司治理、风险管理、信息系统、压力测试等。我们认为《指导意见》的逐步落地,主要影响将会集中在以下几个方面:

一是部分大中型银行可能接受更高的附加资本要求,但预计附加资本要求的达标将会给予较为充裕的过渡期。此前,2012年《商业银行资本管理办法(试行)》要求:“国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%,由核心一级资本满足”。《指导意见》则进一步细化了附加资本要求的计算方法,要求:“附加资本采用连续法计算,即选取系统重要性得分最高的金融机构作为基准机构,确定其附加资本要求,其他机构的附加资本要求根据系统重要性得分与基准机构得分的比值确定。当对系统重要性金融机构进行分组监管时,可在各组内分别选取系统重要性得分最高的机构作为各组的基准机构,组内其他机构的附加资本要求采用连续法确定”。具体的附加资本要求框架可能在此前《商业银行资本管理办法(试行)》的基础上,参考G-SIBs的附加资本要求形成。从国际上经验看,各司法辖区内D-SIBs的附加资本要求也不尽相同。在欧盟辖区内,欧盟允许各成员国可设置最高2%的附加资本要求,欧盟各成员国立法中一般采用两种方法设定D-SIBs的附加资本要求:一是所有入选银行需满足统一附加资本要求;二是将入选银行按系统重要性评分分为数档,分别给予不同的附加资本要求。而在日本辖区内,4家D-SIBs均仅需满足0.5%的附加资本要求即可。因此,若参照国际标准并结合《商业银行资本管理办法(试行)》,我国D-SIBs的附加资本要求可能介于0.5%至2%之间

当前,在表外资产回表、监管要求提升以及债转股、不良资产处置占用较多资本的大背景下,我国商业银行整体面临着较大的资本压力,《商业银行资本管理办法(试行)》规定的资本充足率要求过渡期也才在2018年年底结束,若贸然迅速对被划分为D-SIBs的大中型银行提出更高的资本要求,可能会对金融机构提供融资的能力产生负面影响。因此,人民银行在《指导意见》答记者问中也进一步明确“人民银行会同相关部门在制定实施细则时将考虑我国金融机构实际情况,设置合理的监管要求与过渡期安排,避免短期内对金融机构造成冲击”。因此,我们认为监管机构将充分考虑多方面因素,对D-SIBs所要遵循的附加资本要求设立较为充裕的过渡期值得注意的是,巴塞尔委员会2012年发布的《国内系统重要性银行监管框架》中明确,对于同时被列为G-SIBs和D-SIBs的银行而言,由于其可能在G-SIBs和D-SIBs的监管框架下面临不同的附加资本要求,监管机构可择其中较高附加资本要求该银行,应避免对该银行施加G-SIBs和D-SIBs叠加的附加资本要求

二是更高的杠杆率要求。《指导意见》指出,“针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求”。从巴塞尔委员会对全球系统重要性银行的附加杠杆率要求来看,2017年12月,巴塞尔委员会发布的《巴塞尔协议III》的最终修订版本对全球系统重要性银行提出了比一般银行更高的杠杆率要求(leverage ratio buffer),即“全球系统重要性银行的杠杆率最低要求=一般银行杠杆率最低要求+50%*系统重要性银行附加资本要求”。例如,若对一般银行的杠杆率最低要求为3%[4],某家全球系统重要性银行的附加资本要求为1%,则该银行的最低杠杆率要求为3.5%=3%+50%*1%。杠杆率定义为一级资本净额与商业银行调整后的表内外资产余额的比率。详见我们此前发布的报告《资本计提的平衡之道—<巴塞尔协议III>最新修订研究》[5]。全球系统重要性银行的杠杆率要求将2022年1月1日开始执行。我们认为,未来我国监管也可能对国内系统重要性银行提出类似的附加杠杆率要求,同时比照附加资本的监管原则,对于同时属于全球系统重要性银行和国内系统重要性银行的商业银行,应当遵守二者中更高的附加杠杆率要求。

三是部分机构将面临更高的流动性、大额风险暴露要求。《指导意见》指出,“人民银行可会同银保监会、证监会视情对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求,报金融委审议通过后施行”。在流动性方面,附加监管要求可能主要针对投资基金。2008年金融危机后,各类投资基金尤其是开放式基金的流动性要求成为各国监管的主要关注点,对于具有系统重要性的投资基金,监管部门可能提出更高的流动性指标要求。在大额风险暴露方面,该项规定可能主要针对商业银行。从国际上来看,巴塞尔委员会提出的大额风险暴露,主要针对在全球活跃的商业银行,并未明确对D-SIBs提出更高的要求,但允许各国监管机构提出更高的要求。

四是部分货币基金将面临更为严苛的监管要求。人民银行11月2日发布的《中国金融稳定报告(2018)》在“专题八防范货币市场基金流动性风险”中提出要“加强对系统重要性货币市场基金的监管”。目前,我国部分货币基金规模已与大型城商行总资产相当,也已成为货币市场重要参与方,若按照上文中NBNIG-SIFIs的评估指标,这部分货币基金已具有一定的系统重要性,根据《中国金融稳定报告(2018)》要求,系统重要性货基将“设置更高的风险备付金要求,执行更高的流动性、投资分散度等监管标准。”

注:

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[1]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=f79b601659d9516812cbb

[2]Policy Measures to Address SystemicallyImportant Financial Institutions,详见www.fsb.org/2011/11/r_111104bb/

[3]FSB尚未发布2018年的最新全球系统重要性保险机构名单;2017年,我国的保险机构中,中国平安保险集团被认定为全球系统重要性保险机构。

[4]我国原银监会《商业银行杠杆率管理办法(修订)》(银监会令2015年第1号)要求我国商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%。

[5]详见我们此前发布的报告《资本计提的平衡之道 —<巴塞尔协议III>最新修订研究》https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=000000005ffc4fbe01607c4173ec4b1c



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